O TRATADO DAS ÁGUAS DO INDO

Há pouco mais de um ano, o Comité de Segurança do Conselho de Ministros da Índia decidiu, na sequência do ataque terrorista de 23 de abril em Pahalgam, suspender a aplicação do Tratado das Águas do Indo (IWT, na sigla inglesa) de 1960 até que o Paquistão renunciasse, de forma credível e irrevogável, ao seu apoio ao terrorismo transfronteiriço. O Dr. Pradeep Kumar Saxena, antigo Comissário indiano para as Águas do Indo, explica a assimetria do tratado e como este obrigava apenas uma das partes a cumprir a sua parte do acordo.

Parte I: A arquitetura da desigualdade — Como a boa vontade da Índia foi codificada em concessões

Contexto: A partilha de um sistema hidrográfico

O Sistema Hidrográfico do Indo é constituído por seis rios principais — Indo, Chenab, Jelum, Rauí, Beás e Sutle — que atravessam territórios da Índia e do Paquistão. Este sistema garante água potável, sustenta a agricultura e permite a produção de eletricidade em toda a Bacia do Indo, da qual dependem centenas de milhões de pessoas de ambos os lados da fronteira.

Quando a Índia Britânica foi dividida em 1947, também o Sistema Hidrográfico do Indo ficou repartido entre os dois Estados sucessores. A realidade geográfica era gritante: a Índia, o Estado ribeirinho a montante, controlava as nascentes da maioria dos rios; enquanto o coração agrícola do Paquistão (a parte ocidental do antigo estado do Panjabe, do lado paquistanês) dependia de forma crucial do fluxo contínuo de água proveniente da Índia. A Índia necessitava de acesso ao sistema para concretizar os seus objetivos de desenvolvimento no Panjabe e no Rajastão, ao mesmo tempo que procurava alcançar a estabilidade e normalizar as relações com o seu novo vizinho ocidental. Apesar das necessidades internas prementes, a Índia celebrou, em 19 de setembro de 1960, um acordo de partilha de água altamente favorável com o Paquistão, um acordo facilitado pelo Banco Mundial.

Negociações — A Índia pagou o preço por ser razoável

A trajetória das negociações foi marcada, desde o início, pela assimetria entre a abordagem razoável e construtiva da Índia e as exigências maximalistas, por vezes irracionais, do Paquistão — uma assimetria que conduziu a resultados muito mais favoráveis ao Paquistão do que a equidade teria justificado. A primeira proposta substantiva do BM, de 5 de fevereiro de 1954, ilustra isso claramente. Logo na fase inicial, exigia concessões unilaterais significativas por parte da Índia:

Todos os projetos de desenvolvimento previstos pela Índia nos troços superiores do Indo e do Chenab teriam de ser abandonados.

A Índia teria de prescindir do desvio de cerca de 6 milhões de acres-pés (MAF) do rio Chenab.

Não seria permitido qualquer aproveitamento, em Kutch, das águas do sistema hidrográfico.

A Índia aceitou a proposta de boa-fé, apesar das condições consideráveis que lhe foram impostas, demonstrando assim o seu desejo genuíno de chegar rapidamente a uma solução. Como consequência desse gesto de boa vontade da Índia, as restrições passaram a recair sobre ela, enquanto o Paquistão continuou a desenvolver novas utilizações dos rios Ocidentais sem limitações equivalentes. O Paquistão aprendeu, assim, que a obstrução compensa e a cooperação tem custos — lição que tem aplicado de forma constante desde então.

O que a Índia perdeu: A dimensão do sacrifício

Nos termos da fórmula de distribuição prevista no Tratado, a Índia recebeu direitos exclusivos sobre os três rios Orientais — Sutle, Beás e Rauí — enquanto o Paquistão recebeu direitos sobre as águas dos três rios Ocidentais — Indo, Chenab e Jelum. A Índia ficou autorizada a fazer apenas certas utilizações limitadas e não consumptivas dos rios Ocidentais no seu próprio território, sobretudo para produção hidroelétrica a fio de água, sujeita a amplas restrições de projeto e de funcionamento.

Em termos de volume, os rios Orientais atribuídos à Índia transportam cerca de 33 MAF por ano, ao passo que os rios Ocidentais atribuídos ao Paquistão transportam cerca de 135 MAF. Na prática, o Paquistão ficou com aproximadamente 80% da água do sistema, e a Índia com 20%, em troca da renúncia a qualquer reivindicação sobre o sistema Ocidental, muito mais vasto. O ponto crucial é que a Índia não obteve água com o acordo. Tudo o que a Índia recebeu foi o reconhecimento formal dos caudais a que já tinha acesso, em troca de renunciar aos seus direitos sobre o sistema ocidental, de maior dimensão.

Uma anomalia grave do Tratado esteja na sua disposição financeira. A Índia aceitou pagar cerca de £ 62 milhões (US$ 2,5 bilhões em valor atual) como compensação ao Paquistão, para a construção de infraestruturas hídricas na Caxemira ocupada pelo Paquistão. Trata-se de um precedente singular: o país a montante, que já estava a ceder a maior parte da água do sistema, pagou ainda ao país a jusante pelo «privilégio» de o fazer. Na prática, a Índia subsidiou a aceitação, pelo Paquistão, de um acordo que já o favorecia amplamente na questão central da repartição da água.

A desigualdade estrutural do Tratado

O Tratado impõe à utilização indiana dos rios Ocidentais uma série de restrições específicas de projeto e de funcionamento que não têm correspondência em obrigações equivalentes para o Paquistão:

A Índia só pode desenvolver uma área limitada de cultivo irrigado (ICA) no seu território.

A Índia está sujeita a limites rigorosos quanto ao volume de água que pode ser armazenado em qualquer infraestrutura de armazenamento nos rios Ocidentais.

A Índia deve cumprir critérios específicos de projeto em qualquer instalação hidroelétrica nos rios Ocidentais, incluindo restrições à regularização de caudais e à capacidade de armazenamento.

Estas restrições funcionam num só sentido: limitam o desenvolvimento legítimo, pela Índia, dos recursos existentes no seu próprio território.

Parte II: Obstrução, exploração e o acerto de contas há muito devido

A instrumentalização do Tratado pelo Paquistão

Desde a assinatura do Tratado, o Paquistão tem utilizado sistematicamente as disposições relativas à resolução de litígios como uma ferramenta estratégica para atrasar e, na prática, impedir o desenvolvimento. Praticamente todos os projetos hidroelétricos de grande envergadura propostos pela Índia nos rios ocidentais, mesmo os expressamente permitidos pelo Tratado, têm enfrentado objeções formais por parte do Paquistão, contestação técnica ou ou pedidos de arbitragem.

Projetos como Baglihar, Kishenganga, Pakal Dul e Tulbul foram todos sujeitos a impugnações prolongadas. Em vários casos, o Paquistão reconheceu os potenciais benefícios dos projetos indianos para a regularização dos caudais — incluindo a atenuação de cheias, ao mesmo tempo que se lhes opôs. Este padrão mostra que as objeções paquistanesas não dizem verdadeiramente respeito ao cumprimento do Tratado; visam impedir o desenvolvimento indiano em Jammu e Caxemira, independentemente do mérito jurídico dos projetos.

Simultaneamente, responsáveis oficiais, académicos e canais diplomáticos paquistaneses têm repetidamente agitado o espectro de a Índia «usar a água como arma» contra o Paquistão, apontando precisamente para o Tratado que a Índia tem cumprido escrupulosamente.

Esta narrativa, que apresenta o Estado a montante como uma ameaça, tem-se revelado notavelmente eficaz junto de públicos internacionais pouco familiarizados com a história do Tratado. O Paquistão tem-na usado para gerar pressão diplomática, obter simpatia em fóruns multilaterais e limitar a capacidade da Índia de fazer valer os seus legítimos direitos ao abrigo do Tratado.

A ironia singular desta estratégia é que a Índia nunca violou o Tratado: nem nas guerras de 1965 e 1971, nem durante o conflito de Kargil, em 1999, nem em qualquer outro momento dos 65 anos de vigência do Tratado. A Índia manteve o cumprimento mesmo quando o Paquistão utilizou o seu território para a prática de terrorismo de Estado contra a Índia.

As consequências para a Índia

As restrições do Tratado tiveram consequências mensuráveis e duradouras para o desenvolvimento da Índia na Bacia do Indo. Vastas zonas do Rajastão e partes do Panjabe que poderiam ter sido irrigadas continuam áridas ou dependentes de fontes de água alternativas e mais dispendiosas. A produtividade agrícola perdida ao longo de seis décadas representa uma perda económica incalculável.

O impacto em Jammu e Caxemira tem sido particularmente agudo. Este Território da União é atravessado pelos rios Ocidentais e dispõe de um enorme potencial hidroelétrico, em larga medida por explorar. O desenvolvimento desse potencial é travado a cada passo pelas restrições de projeto do Tratado, pelas objeções infundadas do Paquistão e pelo risco permanente de mecanismos de resolução de litígios longos e em várias instâncias. As populações locais passaram a ver o Tratado não como um quadro de benefício partilhado, mas como um instrumento da sua marginalização económica — uma imposição externa que as impede de desenvolver os recursos naturais que atravessam o seu próprio território.

A impossibilidade de a Índia desenvolver de forma ótima o potencial hidroelétrico dos rios Ocidentais tem implicações diretas para a segurança energética nacional. As restrições do Tratado significam que uma fonte potencial de energia limpa, renovável e economicamente eficiente foi sacrificada apenas devido à obstrução deliberada, por parte do Paquistão, dos direitos limitados que a Índia detém no âmbito do acordo assimétrico.

O argumento da Índia

O Tratado visava alcançar «a utilização mais completa e satisfatória das águas do sistema de rios do Indo», num «espírito de boa vontade e amizade», um contexto que deixou de existir.

A legitimidade dos tratados não decorre apenas da força da lei, mas também da execução de boa-fé dos seus termos por todos os signatários. A utilização documentada e persistente, pelo Paquistão, do terrorismo de Estado como instrumento de política externa contra a Índia — culminando em atrocidades como o ataque ao Parlamento em 2001, os atentados de Mumbai em 2008 e, mais recentemente, o ataque de Pahalgam, em abril de 2025 — põe em causa de forma estrutural a premissa em que assenta a continuação do cumprimento, pela Índia, do IWT. Um Estado não pode violar as normas fundamentais das relações entre Estados e, ao mesmo tempo, exigir que o seu parceiro de negociação cumpra obrigações convencionais que beneficiam de forma desproporcionada quem as viola. A decisão da Índia afirma algo que há muito se impunha: os acordos internacionais exigem reciprocidade.

Conclusão

O Tratado das Águas do Indo tem sido frequentemente celebrado como um triunfo da diplomacia internacional. Esta descrição deturpa profundamente o que realmente aconteceu: um processo negocial em que a intransigência do Paquistão foi recompensada com concessões, e a boa vontade da Índia foi explorada para produzir um acordo desigual.

A Índia cedeu 80 % da água, pagou 2,5 mil milhões de dólares (em valor atual) para facilitar o acordo; aceitou restrições operacionais unilaterais no seu território; e manteve um cumprimento escrupuloso durante 65 anos, apesar das múltiplas guerras impostas pelo Paquistão e do apoio a atos de terrorismo transfronteiriço. Em troca, o Paquistão utilizou-o como um instrumento de obstrução ao desenvolvimento, divulgando internacionalmente uma narrativa infundada de «guerra da água», enquanto vastas extensões do território indiano continuam privadas de potencial de desenvolvimento.

A decisão da Índia visa proteger os seus legítimos interesses na Bacia do Indo. Não se trata de agressão; trata-se da correção, há muito necessária, de um acordo assimétrico assente numa boa vontade que nunca foi retribuída. A quem pergunta por que motivo suspender o Tratado agora, convém recordar que não há momento errado para tomar a decisão certa.